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阜阳市政府性债务风险应急处置预案

浏览次数:1691 发布时间:2017-09-08
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第一章 总则

第一条 编制目的。为规范地方政府性债务管理,有效防范地方政府性债务风险,建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。

第二条 编制依据。依据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2 014〕4 3号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2 016〕88 号)、《安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见》(皖政〔2015〕25 号 )、《安徽省人 民政府办公厅关于印发政府性债务风险应 急处置预案的通知》(皖政办秘〔2 017〕10 号)等。

第三条 适用范围。本预案适用于涉及到我市地方政府性债务风险的预警及应急处置。政府性债务风险事件,是指政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务,是指清理要瓦别认定的 2014 年末政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。

本预案所规范的政府性债务风险包括政府债务风险、或 有债务风险。

政府债务风险:应由政府在一般公共预算、政府性基金预算中安排资金偿还的政府债券及其他存量政府债务,还本付息出现违约而产生的债务风险。

或有债务风险:包括政府提供担保的债务风险和政府承担救助责任的债务风险。政府提供担保的债务风险,指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。政府承担救助责任的债务风险,指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力 救助。

第四条 工作原则

(一)分级负责的原则。市政府对全市政府性债务风险应急处置负总责,各县(市、区) 政府对本地区政府性债务风险应急处置负责。市政府有关部门在市政府统一领导下加强对政府性债务风险应急处置的引导。跨县(市、区)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。

(二 )及时应对的原则。各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。

 

第二章 应急组织体系和职责

第五条应急组织机构。市政府负责并领导全市政府性债务风险应急管理工作,县 (市、区)政府负责并领导本地区政府性债务风险应急管理工作(市本级债务包含阜阳经济技术开发区、阜合现代产业园区政府性债务,园区管委会负责本区域内政府性债务风险应急管理工作,如发生债务风险,园区管委会负有化解风险的责任),政府主要负责人是本地区政府性债务风险防控第一责任人。

各级政府分别设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导本地区政府性债务日常管理。当本地区发生政府性债务风险事件时,根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

债务管理领导小组(债务应急领导小组)由本级政府主要负责同志任组长,成员单位包括财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门 以及人民银行分支机构、当地银监部门,根据工作需要可以适时调整成员单位。

第六条 部门职责。财政部门是政府性债务的归口管理部门,承担本级债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。

债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。

发展改革部门负责评估本地 区投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的 责任。

地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。

人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作,维护金融稳定。

银监部门负责引导银行业金融机构等做好风险防控,协调银行业金融机构配合开展风险处置工作,牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作 。

其他部门(单位)负责本部门(单位)债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。

 

第三章 预警和预防机制

第七条 预警监测。各级财政部门应当按照省财政厅相关规定,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,做好本地区政府性债务风险评估和预警工作,及时实施风险评估和预警。当收到省财政厅风险预警或风险提示的通报时,及时向同级政府报告,采取相应的处置措施。

各级政府及其财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,防范财政风险。

各级政府应当定期排查风险隐患,防患于未然。

第八条 信息报告。各级政府应当建立政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒 报、迟报、漏报、谎报。

(一) 政府债务风险事件报告。各级政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前 2个月以上向上一级政府报告,并抄送上一级财政部门。市财政局接到县(市、区)报后应马上将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位。发生突发或重大情况,县 (市、区)政府可以直接向省政府报告,并抄送省财政厅。

(二)或有债务风险事件报告。政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向市本级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由本级政府向上一级政府报告,并妙送上一级财政部门。市财政局接报后应马上将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位。遇突发或重大事件,县(市、区)政府可以直接向省政府报告并抄送省财政厅。

(三)信息报告内容。包括预计发生违约的政也府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损了,已采取及拟采取的应对措施等。

(四)报告方式。一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

第九条 分类处置。

(一)政府债券。对政府债券,各级政府依法承担全部偿还责任。

(二)非政府债券形式的存量政府债务。对非政府债券形式的存量政府债务,经政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照 《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:

债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,各级政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。各级政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的, 仍由原债务人依法承担偿还责任,对应的政府债务限额中央将统一收回。各级政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。

(三)存量或有债务。

存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法说明规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,各级政府及其部门出具的担保合同无效,各级政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。具体金额由各级政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或 有债务,各级政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

(四)新发生的违法违规担保债务。对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后政府违法违规提供担保承诺的债务,参照存量或有债务中存量担保债务依法处理。

政府性债务风险分类处置的具体办法按省财政厅财债〔2 016〕2 127号文件实行。

第十条 债务风险事件级别 。按照 政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为 I级(特大)、II级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府应债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。

政府性债务风险事件监测主体为各级政府,经济开发区管委会等县级以上政府派出机构的政府性债务风险事件按照行政隶属关系由所属政府负责监测。                        .

(一)I级(特大)债务风险事件,是指出现下咐形之一:

1.市级政府

全市需要偿 付的政府债券到期本息出现违约;

市级或全市 1个县(市、区)政府无法偿还政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

市级或全市1个县(市、区)政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

全市政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上;

市级政府需要认定为 I级债务风险事件的其他情形。

2.县级政府   

县(市、区)需要偿付的政府债券到期本息出现违约;

县(市、区)政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上,或者利 息违约金额占同期应付利息10%.以上;

县(市、区)政府需 要认定为 I级债务风险事件的其他情形 。

(二)II级(重大)债务风险事件  是指 出现下列情形之一:

1.市级政府

全市政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金 5% 以上(未达到 10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到 10% );

因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定,代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣;

市政府需要认定为II级债务风险事件的其他情形。

2.县级政府

全县(市、区)政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金 5% 以上(未达到 10%),或者利息违约金额占同期应付利息5% 以上(未达到 10% );

因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣;

县(市、区)政府需要认定为II级债务风险事件的其他情形。

(三)II级(较大) 债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1.市级政府

全市政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1% 以上(未达到5% ),或者利息违约金额占同期应付利息 1%以上(未达到 5% );

因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;

市政府需要认定为 III 级债务风险事件的其他情形。

2.县(市、区)政府

全县(市、区)政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上(未达到 5% ),或者利息违约金额占同期应付利息 1% 以上(未达到 5% );

因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;

县(市、区)政府需要认定为 III 级债务风险事件的其他情形。

(四)IV级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1.市级政府

因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件;

市政府需要认定为 IV 级债务风险事件的其他情形 。

2.县级政府

因到期政府债务违约,或者 因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件;

县(市、区)政府需要认定为 IV 级债务风险事件 的其他情形。

 

第四章 应急晌应

第十一条 分级晌应和应急处置。各级政府对其举借的债务负有偿还责任,要加强日常风险管理,按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》,妥善处理政府性债务偿还问题。同时,要加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府性债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的,根据债务风险等级,相应及时实行分级响应和应急处置。

(一)IV 级债务风险事件应急响应

1.相关债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原 因,明确责任,立足自身化解债务风险。

(1)以一般公共预算 收入作为偿债来源的一般债务违约的, 在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

(2)以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务,因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

(3)因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换,导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,也按照上述原则处理。

(4)各级政府出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除国务院确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。 在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。

2.相关债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政重整计划。各级政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

3.各级政府应将债务风险应急处置情况向省政府报备。

4.市政府对出现债务风险的县(市、区)实行风险责任追究。

(二) III 级债务风险事件应急响应

除采取IV 级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1.相关地区债务应急领导小组,应将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。

2.市债务管理领导小组应当密切关注事态变化,加强政策引导,及时组织召开专题会议通报风险处置情况,必要时可以成立工作组进驻风险地区,引导支撑债务风险处置工作。

3.各级政府偿还省政府代发的到期政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的,可以申请由上级财政先行代 垫偿还,事后扣回。

4.各级政府应当将债务风险应 急处置进展情况和处置结果上报省政府,并抄送省财政厅。

(三) II 级债务风险事件应急响应

除采取IV 级、III 级债务风险事件应对措施 外,还应当采取以下升级应对措施:

1.市政府性债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组, 汇总有关情况向市政府报告,动 态监控风险事件进展,引导县(市、区)化解债务风险。

2.各级政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,可以向省政府性债务应急领导小组申请救助,申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。

3.市政府性债务应急领导小组督促相关县 (市、区)政府落实债务风险应 急处置措施,跟踪债务风险化解情况。必要时,市政府可以成立工作组进驻风险地 区,帮助风险地区财政管理,帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。

(四)I级债务风险事件应急响应

除采取IV 级、III 级、II 级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1.市政府性债务应急领导小组应当及 时将债务风险情况和应急处置方案向省财政厅报告。

2.各级政府偿还到期政府债券本息有困难的,可 以向省政府申请对其提前调度部分国库资金周转,事后扣回。

3.县(市、区)政府建立债务风险处置信息定期 向省市政府性债务应急领导小组报告的机制,重大事项必须马上报告。

第十二条 政府财政重整计划。实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不 限于以下内容:

(一)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,为口大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法 规和国务院规定的财税优惠政策之外,可 以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

(二)优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出 国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支 出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性 补贴和贴息、非基本民 生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家 出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

(三)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

(四)申请上级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向上级政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后 ,由上级政府决定是否收回相关资金。

(五)加强预算审查。实施财政重整计划以后,相关县 (市、区)政府涉及财政总预算、部门预算、重点支 出和重大技资项 目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报上级政府)等有关政策规定的下列行为 :

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;

金融机构违法违规向各级政府提供融资,要求各级政府违法违规提供担保;

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;政府及其部门恶意逃废债务;

债务风险发生后 ,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;

其他违反财政部等部门制度规定的行为。

(二)追究机制响应:

发生IV 级以上政府性债务风险事件后,应当适 时启动债务风险责任追究机制,各级政府应依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法 追责。

(三)责任追究程序

1.市政府性债务管理领导小组组织有关部门,对发生政府性债务风险的县(市、区)政府开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报市政府审定。

2.有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。

3.市政府将政府性债务风险处置纳入政府目标管 理绩效考核范围。对实施财政重整的县(市、区)政府,视债务风险事件形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任。

 

第七章 附则

第二十三条 预案管理。各县(市、区)政府要结合实际制定当地债务风险应急处置预案。

第二十四条 预案说明。本预案由市财政局负责说明。

第二十五条 预案实施时间。本预案 自印发之日起实施 。

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